Апелляционное определение Суда ХМАО - Югры от 20.05.2014 по делу N 33-2079/2014 <Об оставлении без изменения решения Сургутского городского суда от 26.02.2014, которым был признан недействующим подпункт 4.8 пункта 4 статьи 22.1 Порядка подготовки и оформления документов при предоставлении земельных участков, прекращении и переоформлении прав на них на территории города, утв. постановлением Администрации города Сургута от 27.06.2005 N 84>

СУД ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА - ЮГРЫ

Именем Российской Федерации

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 мая 2014 г. по делу № 33-2079/2014

Судья Куракина Т.П.

Судебная коллегия по гражданским делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в составе:
председательствующего Старцевой Е.А.,
судей: Начарова Д.В., Мелехиной Т.И.,
при секретаре Т.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора города Сургута об оспаривании нормативного правового акта,
по апелляционной жалобе администрации города Сургута на решение Сургутского городского суда от 26 февраля 2014 года, которым заявленные требования удовлетворены частично.

Подпункт 4.8 пункта 4 статьи 22.1 Порядка подготовки и оформления документов при предоставлении земельных участков, прекращении и переоформлении прав на них на территории города, утвержденного постановлением администрации города Сургута от 27 мая 2005 года № 84 "Об утверждении Порядка подготовки и оформления документов при предоставлении земельных участков, прекращении и переоформлении прав на них на территории города" (с изменениями) признан недействующим со дня его принятия.
В удовлетворении заявления в части признания противоречащим требованиям законодательства пункта 5 статьи 22.1 Порядка подготовки и оформления документов при предоставлении земельных участков, прекращении и переоформлении прав на них на территории города, утвержденного постановлением администрации города Сургута от 27 мая 2005 года № 84, отказано.
Решение суда, после его вступления в законную силу, постановлено направить в соответствующее печатное издание для публикации.
Заслушав доклад судьи Старцевой Е.А., объяснения представителя администрации г. Сургута Ш., поддержавшего доводы жалобы, возражения прокурора Рейм Е.В., судебная коллегия

установила:

прокурор города Сургута, выступая в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с заявлением о признании подпункта 4.8 пункта 4, пункта 5 статьи 22.1 Порядка подготовки и оформления документов при предоставлении земельных участков, прекращении и переоформлении прав на них на территории города (далее - Порядок), утвержденного постановлением администрации города Сургута от 27 июня 2005 года № 84 противоречащим требованиям законодательства и недействующим с момента принятия.
Требования мотивировал тем, что постановлением администрации города Сургута от 1 ноября 2013 № 8021 "О внесении изменений в постановление администрации города от 27 июня 2005 года № 84", опубликованном в газете <данные изъяты>" от 9 ноября 2013 года (номер)), изменены основания для отказа в предоставлении земельных участков на новый срок, а именно подпунктом 4.8 пункта 4 статьи 22.1 Порядка определено в качестве основания для отказа в предоставлении земельного участка на новый срок - отсутствие разрешения на строительство по истечении трехлетнего срока аренды либо безвозмездного срочного пользования. Пунктом 5 указанной статьи установлен месячный срок принятия решения о предоставлении земельного участка на новый срок или мотивированного отказа, при наличии препятствий для предоставления земельного участка на новый срок, со дня получения документов, запрошенных в рамках межведомственного взаимодействия либо со дня получения заявления, при предоставлении заявителем по собственной инициативе всех документов, указанных в пункте 3 статьи 22.1.
Внесенные постановлением изменения противоречат пункту 2 статьи 45 Земельного кодекса РФ.
Неполучение разрешения на строительство в установленный законом срок, может быть обусловлено не только и столько умышленными действиями (бездействием) арендатора (застройщика), но и действиями (бездействием) государственных органов и органов местного самоуправления, которые в соответствии с законом наделены правом инициировать одностороннее расторжение договора аренды земельного участка.
Получение разрешения на строительство, когда речь идет не о типовых, а об уникальных проектах, например, сложных инфраструктурных объектах или многоэтажных многофункциональных зданиях, требует такого количества согласований с уполномоченными органами, что их получение занимает длительный период времени. При этом выдача разрешения на строительство непосредственно связана с представлением всех документов, подтверждающих разрешенное использование земельного участка.
Согласно пункту 4 статьи 2 Земельного кодекса РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права только на основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ.
Действующее законодательство не предусматривает обязанность лица, претендующего на получение в аренду земельного участка для строительства, представлять органам, поименованным в статье 29 Земельного кодекса РФ, разрешение на строительство.
В судебном заседании помощник прокурора Обухов Р.В. на заявленных требованиях настаивал.
Представители администрации города Сургута Ч. и П. против удовлетворения требований прокурора возразили и пояснили, что постановление № 84 развивает решение Думы от 28 июня 2005 года № 475-III ГД, которым утверждены Правила землепользования и застройки на территории города Сургута (далее - Правила) в части срока использования земельного участка и оснований для продления договора аренды, предназначенных для строительства объектов капитального строительства, поскольку Правилами установлен двухлетний срок для проектирования, разработки проектно-сметной документации и ее реализации.
Подпункт 4.8 пункта 4 статьи 22.1 Порядка регулирует отношения по пролонгации договора аренды и согласуется с положениями ст. 621 ГК РФ и подп. 4 п. 2 ст. 46 ЗК РФ, по смыслу которых в случае, если цель предоставления в аренду земельного участка в пределах трехлетнего срока не достигнута, на земельном участке к установленному сроку отсутствуют объекты незавершенного строительства, разрешение на строительство не получено, а у арендодателя отсутствует намерение передать земельный участок третьим лицам, арендодатель вправе отказать в предоставлении земельного участка на новый срок.
Согласно ст. 7 Правил разработка, согласование, утверждение и реализация проектной документации осуществляется в срок не более двух лет.
В этой связи трехлетний срок аренды является достаточным для получения всех необходимых документов для строительства объекта, включая получение разрешения на строительство в целях последующего предоставления земельного участка для строительства на срок, указанный в разрешении на строительство.
Пункт 5 статьи 22.1 Порядка определяет максимально возможный срок принятия решения о предоставлении земельного участка в аренду на новый срок.
Оспариваемым постановлением установлены правила, направленные на уменьшение административных барьеров, путем принятия администрацией города на себя обязательств по распространению и применению норм Федерального закона № 210-ФЗ в отношении любых действий по оформлению прав на земельные участки, что компенсируется малым сроком межведомственного информационного взаимодействия.
Судом постановлено указанное выше решение, которое администрация г. Сургута просит отменить по доводам, изложенным в суде первой инстанции. Находит необоснованным вывод суда о том, что действия по ограждению земельного участка, прокладке инженерных сетей, оборудованию временными строениями и сооружениями для производства работ являются действиями по освоению земельного участка в контексте ст. 46 Земельного кодекса РФ, поскольку они могут осуществляться только после получения разрешения на строительство и в соответствии со СНиП 1.04.03-85 "Нормы продолжительности строительства и задела в строительстве", утвержденными постановлением Госстроя СССР и Госплана СССР от 1 апреля 1985 года № 51/90 являются подготовительным периодом строительства в общей продолжительности строительства.
Отсутствие в действующем федеральном законодательстве такого основания для отказа в продлении договора аренды земельного участка для строительства как отсутствие разрешения на строительство, не свидетельствует о противоречии указанной нормы действующему федеральному законодательству, поскольку органы местного самоуправления в соответствии с п. 4 ст. 2, ст. 11 Земельного кодекса РФ вправе в пределах своих полномочий издавать акты, содержащие нормы земельного права, регулирующие отношения по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и в силу п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", земельными участками собственность на которые не разграничена. Указанная норма не противоречит п. 3 ст. 22, п. 2 ст. 45, п. 1, 2 ст. 46 Земельного кодекса РФ, ст. 621 Гражданского кодекса РФ.
Проверив материалы дела в пределах доводов апелляционной жалобы по правилам ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ, обсудив их, судебная коллегия оснований для отмены решения суда не усматривает.
В соответствии с п. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно п. 4 ст. 2 Земельного кодекса РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права на основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Постановлением администрации города Сургута от 01 ноября 2013 года № 8021 внесены изменения в подп. 4.8 п. 4 ст. 22.1 Порядка подготовки и оформления документов при предоставлении земельных участков, прекращении и переоформлении прав на них на территории города, утвержденного постановлением администрации города Сургута от 27 июня 2005 года № 84, согласно которому отсутствие разрешения на строительство по истечении трехлетнего срока аренды или безвозмездного срочного пользования является основанием для отказа в предоставлении земельного участка на новый срок.
В соответствии с п. 2 ст. 22 Земельного кодекса РФ земельные участки могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом РФ, по истечении срока договора аренды арендатор имеет преимущественное право на заключение нового договора аренды земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных, в частности, ст. 46 Земельного кодекса РФ (п. 3 ст. 22).
В силу пунктов 1 и 2 ст. 46 Земельного кодекса РФ наряду с основаниями прекращения аренды земельного участка, установленными гражданским законодательством, аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя по основаниям, предусмотренным п. 2 ст. 45 Кодекса, в соответствии с которым одним из оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Согласно п. 1 ст. 621 Гражданского кодекса РФ если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Арендатор обязан письменно уведомить арендодателя о желании заключить такой договор в срок, указанный в договоре аренды, а если в договоре такой срок не указан, в разумный срок до окончания действия договора.
Вместе с тем, в оспариваемом подпункте 4.8 п. 4 ст. 22.1 Порядка, орган местного самоуправления не предусмотрел закрепленные в п. 2 ст. 45 Земельного кодекса РФ условия, исключающие отказ в предоставлении земельного участка на новый срок, установив не предусмотренное федеральным законодательством ограничение по предоставлению в аренду земельных участков. Заключение договора аренды либо договора безвозмездного срочного пользования земельным участком, предоставленным для строительства, на новый срок поставлено в зависимость от наличия разрешения на строительство на испрашиваемом земельном участке.
Согласно ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ.
Отсюда, отсутствие разрешения на строительство, само по себе не свидетельствует о неиспользовании земельного участка в целях строительства в течение указанного срока.
При таком положении суд первой инстанции пришел к правильному выводу о недействительности подп. 4.8 п. 4 ст. 22.1 Порядка, как по причине ограничения органом местного самоуправления предоставленных арендатору федеральным законодательством прав на заключение договора на новый срок, поскольку орган местного самоуправления не предусмотрел закрепленные в пункте 2 статьи 45 Земельного кодекса РФ условия, исключающие из трехлетнего срока неиспользования земельного участка время, необходимое для его освоения, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению ввиду обстоятельств, исключающих такое использование, так и по причине его противоречия федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Судебная коллегия отмечает также, что подп. 4.8 п. 4 ст. 22.1 Порядка вызывает неоднозначное толкование, что является самостоятельным основанием для его признания недействующим, поскольку подп. 3.1, 3.2 и 3.3 п. 3 настоящей статьи Порядка определены перечни документов необходимых для предоставления земельных участков и заключения договоров на новый срок, на которых размещены здания, строения, сооружения или временные объекты, а также для строительства. При этом предоставление разрешения на строительство предусмотрено лишь в последнем случае. Подпункт 4.8 п. 4 ст. 22.1 Порядка указаний на целевое назначение испрашиваемых земельный участков не содержит.
Кроме того, обращает на себя внимание и то, что отсутствие разрешения на строительство является одним из оснований для отказа в предоставлении земельного участка на новый срок по подп. 4.5 п. 4 ст. 22.1 Порядка, а именно в случае предоставления неполного пакета документов указанных в п. 3 настоящей статьи, если обязанность по их предоставлению возложена на заявителя, соответственно подп. 4.8 п. 4 ст. 22.1 Порядка по своей сути носит дублирующих характер.
Доводы апелляционной жалобы основанием для отмены решения суда первой инстанции не являются, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и влияли бы на обоснованность и законность оспариваемого решения, либо опровергали изложенные в нем выводы.
Отказывая прокурору в удовлетворении требований о признании недействующим п. 5 ст. 22.1 Порядка, которым установлено, что решение о предоставлении земельного участка на новый срок или мотивированный отказ принимается в месячный срок со дня получения документов, запрошенных в рамках межведомственного взаимодействия, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что данное положение Порядка другим нормам, в частности п. 2 ст. 22.1 Порядка, а также действующему законодательству РФ не противоречит. Доводов о том, что его правоприменительная практика нарушает права, свободы и законные интересы заявителей, прокурором не приведено. Решение суда в этой части лицами, участвующими в деле, не оспаривается.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Сургутского городского суда от 26 февраля 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Сургута - без удовлетворения.

Председательствующий
Е.А.СТАРЦЕВА

Судьи
Д.В.НАЧАРОВ
Т.И.МЕЛЕХИНА


------------------------------------------------------------------